而笔者在对相关法律文件进行分析后,发现现有的与水资源相关的法律、法规或多或少存在着宣言式的、抽象的规则。2002年颁布实施的《水法》作为水资源方面最主要的法律,自施行以来对我国水资源的开发和保护行为的调整一直发挥着极其重要的作用,但笔者个人认为其仍存在两个问题,一是上文提到的生态宣言式规则的存在,一是整个法律的内容偏重对于地表水管理的规定,对于地下水资源的规定则极少,更不用提针对农村地区地下水资源相关行为的规制几乎没有,所以,作为最主要的水资源法律,很遗憾无法充分发挥保护农村地下水资源的作用。
《水污染防治法》作为预防、治理水体污染最主要的法律,比之前的法律在可操作层面上有所改进,其在预防、治理水体污染方面发挥了极大的作用,但有些规定仍过于原则性,需要相关更加细化、更具可操作性的法律文件来配合实施。如《水污染防治法》第四十六条规定在建设垃圾填埋场时应采取防渗防漏措施以防造成水污染,但具体采取怎样的措施就需要制定更细化的规则。
尽管现有的法律法规可能存在着各种缺憾,但我们仍能够清晰地看到立法不断前进的步伐。2015年1月1日起实施的最新的《环境保护法》,就在很多方面做出了改进,比如对于公益诉讼的规定更加细化,比如对违法行为不仅规定了罚款的责任形式,而且规定了在某些情况下可以对生态破坏者处以拘留,比如明确规定因污染环境和破坏生态造成损害的应承担侵权责任,这就与《侵权责任法》相衔接了,再比如规定了相关环境机构在环境服务活动中弄虚作假的要与生态环境破坏者承担连带责任。
所以,—笔者相信,制定专门的调整农村地区地下水资源开采、利用、保护的法律文件不会很遥远。(二)农村地区地下水资源监测制度不完善农村地区地下水资源面临着水质、水量的双重危机,而加强对其监测是开展所有工作的前提。监测工作不仅关系到地下水开发、利用的总体规划,而且对于应对水污染等突发性事件极为重要。我国目前规范地下水资源监测工作的文件只有国家环保总局科技标准司提出的、于2004年实施的《地下水环境监测技术规范》。
《地下水环境监测技术规范》非常详细的规定了监测点布设的原则、监测的水井应达到什么样的标准、取样的时间点及频次、地下水资源样本的保存等问题,笔者相信其对我国地下水资源的监测工作发挥了重要的作用。但《地下水环境监测技术规范》从2004年实施至今已经有10年的时间了,这10年的时间中国社会经济发生了翻天覆地的变化,尤其是新农村的建设和现代农业的发展,导致了农村地下水水质、水量发生了极大的变化,《规范》规定的监测点网布设密度原则中“城市密,农村稀”的原则已经无法满足对于农村地下水的监测需要。
(三)水资源管理机构的权责重叠,相关部门的沟通较少笔者对于涉及农村地下水资源管理部门的法律条文进行梳理后发现,如何清晰界定地下水监测点的布设及管理、地下水许可和水费收缴、地下水污染防治的权限,就需要环境保护部门和水行政主管部门之间进行沟通和协调。而且在一些特定情况下还可能牵涉到价格主管部门、地质局等部门,所以,如果部门之间的权责不明晰,就会导致争权夺利或互相推诿现象的发生。
尤其是发生突发性水资源事件时,需要所有的涉及水资源管理工作的部门形成联动机制,使突发性事件得到良好解决。(四)农村地区居民的节约用水意识不强以地下水为主要生产、生活用水来源的北方地区,水资源的浪费加快了水资源的枯竭。农村地区居民节约用水的意识相比城市居民来说较低,笔者认为和农村居民对于水的认识有关,没有认识到水资源尤其是其赖以生存的地下水资源面临着水质水量的双重危机。
二、改善农村地区地下水资源现状的建议(一)法律制度的完善首先,颁布实施专门针对农村地区地下水资源的法律文件。国家层面法律法规的颁布或修订需要较为复杂的程序或较高的成本,所以笔者建议应该如同各个城市颁布实施城市供水用水的地方规章来规范城市水资源的开采、利用、保护行为一样,各地应该制定地方规章将农村地区地下水资源的开采、利用、保护措施以法律规则的形式具体地表述出来,有针对性地解决农村地区地下水资源面临的混乱现状。
其次,完善相关的法律文件,将行为模式与行为结果都清晰表述,形成行政、民事、刑事有机联系的责任机制。如笔者前文所提到的,我国水资源相关法律法规的很多条文只有“应该”或“禁止”的行为模式规定,而没有违反该规定后承担什么责任的后果表述,这严重损害了法律的权威性。所以笔者建议将有缺陷的法条进行完善,明确规定什么行为会导致什么结果,这样才会达到法律令行禁止的效果。
明确规定什么行为要承担什么样的责任及责任承担的方式,才能形成责任的有机整体。(二)完善农村地区地下水资源监测制度农村地区地下水资源的监测制度存在着监测点少、监测水平低、监测数据没有公开等问题。首先,应该增加农村地区地下水资源的监测点。因为农村地区缺乏像城市地区一样较为成熟的地下水管理和供水用水机制,间接导致了其地下水生态环境的脆弱,所以,加强对其监测是减缓地下水生态恶化的有效方式。
只有在非常准确、及时的数据的指导下,相关部门才有可能制定出可持续的地下水资源的开采、利用和保护计划,才能及时发现突发性事件而采取相应的措施来解决。其次,拥有较高专业素质的监测技术人员是必需的。监测人员的专业技术水平会直接影响到监测数据的真实性,进而影响到以后水资源统一调度计划的实施。最后,公开农村地区地下水资源监测数据信息。
只有信息定期公开,才能激励政府部门或监测人员尽职尽责,而且信息的公开还会促使农村居民认识到农村地区地下水资源面临的危机,提高农村居民节约用水的意识。(三)明晰水资源管理机构的职责,加强相关部门之间的沟通。各级政府的环境保护部门主要是对本行政区域内的环境进行统一监督管理,而水行政主管部门则负责本行政区域内水资源的具体管理工作,笔者认为二者在管理农村地下水资源方面是一般与特殊的关系。
地下水资源监测、取水许可和水资源费征收、水资源的污染防治等关于地下水资源的具体工作都应该交由水行政主管部门来具体操作实施,而环境保护部门就来对水行政主管部门的工作进行监督管理。生态环境是统一的整体,地下水资源的枯竭或被污染可能导致其他生态环境问题的出现,这时候就需要相关部门进行沟通并制定合理的方案来解决问题。
而作为负责对整个生态环境状况进行监督管理的部门,环境保护部门可以作为相关机构之间的协调机构,督促各个部门合理履行自己部门的职责并加强与其他部门的协调合作。三、小结农村地区地下水资源的保护不是单一的某部法律或某个部门能够解决的事,需要法律机制、管理机制的完善及各个相关部门甚至农村居民自身的共同努力。完善法律机制,制定专门针对农村地区地下水资源的法律文件,是保护地下水资源的前提;完善管理机制,明晰所有相关部门在农村地下水资源的开采和保护中的职责权限,充分发挥环境保护部门协调功能;完善农村地下水资源监测制度,为制定地下水用量计划提供参考依据,并为信息公开提供数据来源;实行计水量制和水价累加制,提高农村居民的节水意识,减少对地下水资源的浪费。
文章TAG：水量 生态 河流 保障 措施
