虽说都是呈给皇帝，但是一定要经过内阁。内阁不仅要看，而且还要票拟，也就是拿出意见。那皇帝呢？皇帝可以参与意见。所以，意见有冲突，那皇帝就跟大臣博弈；没有冲突，那皇帝还是橡皮图章。但不管怎么冲突、怎么博弈，这个流程是有的，而且流程全公开。大家都在玩明规则，皇帝也不例外。明朝或者清朝前期，及以前，大臣的上书都可认为是“明折”，而这套流程就是“明折”制度。
因为无论是大臣的上书，还是皇帝的圣旨，都是明的。大臣的上书，不仅皇帝能看，而且宰相或内阁也能看，同时还要有副本，御史能看，其他大臣也能看。只要走流程，那决策就会有规矩。女皇武则天曾直接发敕。大臣刘祎则批评说：不经凤阁鸾台，何名为敕”。意思是没有加盖中书、门下的大印，就不能叫圣旨。虽然没有禁止皇帝单独下敕的法令，但三省制的流程就是一种规矩。
这么做，虽不违法，却无规矩。只要全公开，那私心便很难作祟。大家坦坦荡荡、明白说话，而且说啥别人都知道。这时候，为私的成本就会非常高。宰相为私，大臣反对、皇帝猜疑；大臣为私，同僚反对、宰相批评；皇帝为私，则大臣们联合起来统统抵制。第三种情况，明朝屡见不鲜。这就是“明折”以及“明折”制度的威力。之后，再讲清朝的奏折和密折。
清朝照抄明朝作业，却在很多方面都给改了解题方法。奏折和密折就是其中之一。“明折”以及“明折”制度，就被清朝改成了奏折，甚至还玩出了密折。但更改解体方法，不是一蹴而就，而是有一个“改题为奏”的过程。本来，官员上书的正规文件，是题奏本章。地方的题奏本章，会交给通政使司，京城的题奏本章直接交给内阁，之后内阁票拟、皇帝阅裁，最后再由六科传发有关衙门和人员。
而法理上讲，六科还有封驳审核之权，相当于唐朝门下省的职责，但在清朝也就那么回事了，直接说传发就行。然而，奏折的玩法，却另辟蹊径。无论地方还是京城的奏折，都会由宫门封进，然后直递御前，简单说就是直接递给皇帝。于是，通政使司、内阁以及给事中，集体失业。奏折多了，皇帝肯定批不过来。但没关系，还有军机处帮忙。
到了乾隆时期，军机处成了专职辅助皇帝批阅奏折的机构。那么，题奏本章这个“明折”，就没有了吗？当然还有，但仅是一些无关痛痒的事情。奏折里面的内容，皇帝认为有必要公开，那就批示上奏官员，改送题奏本章，走明程序、玩明规则。但触及权力运作核心的机要之事，往往走了奏折这套不公开或半公开的流程。为什么说是半公开？因为有些内容还是需要官僚集团周知的，比如大臣任命、比如皇帝教诲。
到了1901年，大清朝终于完成“改题为奏”，题奏本章才正式退出历史舞台，大清朝只用奏折。历史地看，这就相当于潜规则取代了明规则。那密折呢？是不是皇帝觉得奏折不好使，于是又在奏折之外发明了密折和密折制度。从历史演变来说，应该是先有密折和密折制度，再有奏折和奏折流程。本来，题奏本章才是公文，奏折不是。那奏折是什么？奏折是地方督抚以私人身份呈给皇帝的文书。
简单说，就是大臣给皇帝写的信，或嘘寒问暖、或情感服务、或打小报告。皇帝和官员之间，本来是公对公的关系。因为皇帝无私事。对于古代皇帝，我们不要将其视作一个人，而最好将其视作一个衙门。衙门跟衙门之间，就只能公对公，而不能私对私。那清朝大臣为什么还能跟皇帝发展出“私交”来？还能写信，而且常常写信？因为任人唯私，所以必有私交。
很多地方督抚，本来就是皇帝的包衣奴才，也就是皇帝的私人。这些人在皇帝身边的时候，就已你侬我侬；出去办事，自然常常相思。但关键是信任。大臣可能骗皇帝，但奴才不会骗主子。所以，奏折，实际就是皇帝和亲信间的通信，算是私人信件。既是私人信件，那就要保密，不能公开。所以，最初的奏折，自然就是密折。我们从奏折的适用对象、主要功能和具体内容，也能看出它的秘密属性。
首先是对象。最初的对象范围很小，不是什么人都能给皇帝上奏折。康熙时期，只限于皇帝的家奴、亲信、耳目和一些高级官吏。后期扩大，主要是在雍正朝，各省提督、总兵、布政使、按察使和学政，都被赋予了上奏折的权力。不是皇帝的自己人，就不能给皇帝写信。第二是功能。奏折的主要功能是请安、谢恩和庆贺，等等。这些功能，都不是在说公事，而是在说私事。
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